Integração regional: instituições e processo, por Maria Izabel Mallmann
O caráter intergovernamental das instituições de integração latino-americanas tem sido objeto de críticas recorrentes, freqüentemente apontado como responsável pela letargia, senão frustração, da integração regional. Sob esse prisma, a integração deveria contar com instâncias regionais capazes de, ao sobrepor-se aos poderes soberanos constituídos, assegurar, de forma legítima, a progressão do processo, preservando-o, pelo menos parcialmente, das vicissitudes políticas. Sob esse ponto de vista, as iniciativas em prol da integração sul-americana têm sido vistas com preocupação face à precária institucionalização do Mercosul, uma vez que a expansão do bloco introduziria dificuldades políticas adicionais a seu aprofundamento. Embora essas preocupações sejam, em tese, procedentes, há que se considerar as circunstâncias históricas em que a ênfase sul-americanista foi assumida. Isso aconteceu quando o Mercosul ressentia-se das seguidas crises financeiras dos anos 1990, sendo que a mais importante delas comprometera estruturalmente a economia da Argentina, principal parceira do Brasil no bloco. As chances de aprofundamento da integração reduziram-se drasticamente. Em contrapartida, os constrangimentos externos advindos do avanço da ALCA, cujas negociações se iniciaram em 1998, favoreceram a percepção acerca da necessidade de uma contra-ofensiva à altura daquele desafio. Isso materializou-se na retomada, pelo governo brasileiro, da estratégia sul-americanista de integração que se traduziu numa seqüência de cúpulas presidenciais e na adoção de uma vigorosa agenda de integração física.
A Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), criada a partir da Reunião de Presidentes da América do Sul realizada em 2000, tem implementado inúmeros projetos de infra-estrutura distribuídos em eixos estratégicos contribuindo para reverter a situação de desconexão física da região. Os benefícios regionais de uma tal iniciativa falam por si mesmos ao favorecerem a superação da histórica desarticulação do sub-continente incansavelmente citada como responsável pelas dificuldades para o fortalecimento dos laços regionais.
Essa estratégia, setorial e politicamente induzida, condiz com os ensinamentos básicos sobre integração obtidos a partir da experiência européia. Segundo essa perspectiva, face a dificuldades advindas das resistências políticas à flexibilização da soberania, necessária em vias de integração que suponham a criação de instâncias supranacionais, a integração em setores estratégicos tende a gerar as condições propícias a sua expansão a outros domínios produzindo uma sinergia favorável à progressão e ao aprofundamento da integração. Portanto, a IIRSA deveria contribuir para a geração de interesses compartidos que criassem expectativas positivas de modo a aumentar a confiança mútua e as demandas pelo aprofundamento da integração. No entanto, sobrepõem-se aos problemas decorrentes da ampliação dos interesses em jogo, típicos de estratégias de alargamento da integração, as dificuldades decorrentes das mudanças políticas em alguns países da região que têm ensejado importantes críticas ao curso da integração.
A IIRSA, por exemplo, tem sido criticada em função de seu caráter instrumental aos fluxos transnacionais, ao criar corredores de exportação que facilitariam a exploração das riquezas regionais em detrimento da superação de um modelo de desenvolvimento que mantém a região atrelada a uma perversa divisão internacional do trabalho. Essas críticas refletem as mudanças políticas ocorridas em resposta às frustrações da experiência neoliberal dos anos precedentes na região. No âmbito dessas mudanças, a reedição de formas variadas de nacionalismo contribui para exacerbar as desconfianças mútuas e comprometer o avanço institucional.
Sabe-se que as dificuldades para o aprofundamento institucional, leia-se progressiva alienação de soberania, possuem, na América Latina, raízes históricas no zelo pela autonomia nacional e em desconfianças mútuas alimentadas recorrentemente. As assimetrias regionais que colocam o Brasil em posição de destaque, não contribuem para amenizar esse quadro. Ao contrário, reavivam-se periodicamente os ressentimentos e os receios acerca dos possíveis usos de seus excedentes de poder.
Problemas dessa natureza não são exclusivos da América Latina. A própria Europa, exemplo de integração bem sucedida, precisou superar os níveis mais críticos de desconfianças mútuas para viabilizar uma via sustentável de integração. Foram necessárias muitas guerras, diga-se de passagem, para criar as condições propícias iniciais ao redesenho institucional da Europa. Longe de se desejar o mesmo para a América Latina, pode-se, isso sim, buscar inspiração em alguns mecanismos adotados na Europa que contribuíram para contornar, pelo menos em parte, os problemas de natureza política, como a adoção da via de integração setorial, por exemplo. Por isso, e pelo fato de a região carecer de conexões físicas que a integre, iniciativas como a IIRSA deveriam ser vistas com mais entusiasmo inclusive por quem advogue o aprofundamento da integração.
Maria Izabel Mallmann é Professora da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul – PUC-RS (izabel.mallmann@pucrs.br).
